Le questioni aperte del FER X Resiliente

Nelle scorse settimane ho avuto il piacere di illustrare il nuovo schema resiliente del Fer X Transitorio NZIA durante la riunione mensile del Manufacturing Workstream di SolarPower Europe.

Nelle prossime settimane anche il corrispettivo italiano Gruppo di Lavoro Filiera produttiva e approvvigionamenti sostenibili di Italia Solare terrà un incontro per fare il punto della situazione.

Nei giorni scorsi, SolarPower Europe e l' European Solar Manufacturing Council (ESMC) hanno lanciato un appello congiunto all'Europa affinché sostenga i suoi produttori di energia solare. Il 30 settembre, il Vicepresidente esecutivo della European Commission, Stéphane Séjourné e i Ministri dell'Industria di tutta l'UE si incontreranno in occasione del forum annuale dell'European Solar PV Industry Alliance.

La richiesta delle associazioni europee è quella di fornire soluzioni concrete per i produttori europei di energia solare:

• Definire una tabella di marcia politica per ricostruire ed espandere le capacità produttive di energia solare lungo l'intera catena del valore.
• Rivedere la legislazione UE sugli appalti pubblici per supportare il #MadeinEurope solar
• Introdurre un nuovo Fondo per la produzione di tecnologie pulite con uno strumento dedicato all'energia solare
• Estendere le norme sugli aiuti di Stato a tutti i segmenti della catena del valore dell'energia solare per prevenire ulteriori chiusure di stabilimenti
• Aumentare il ruolo di supporto della Banca Europea per gli Investimenti (BEI)

Nessuna delle soluzioni prevede l'adozione di misure di difesa commerciale nel settore solare, poiché ciò sarebbe dannoso per il settore.

Una delle questioni più dirimenti del FER X Transitorio Resiliente è quella legata al tema della inclusione degli stabilimenti non localizzati fisicamente nel paese che ha ecceduto la quota prefissata di import a livello comunitario, ma bensì di proprietà di aziende del paese dominante stesso.

Qualche preoccupazione ha suscitato anche il fatto che, invece di usare la definizione di "paese che ha ecceduto la quota prefissata di import a livello comunitario", si sia direttamente scritto Cina. La questione in realtà non sussiste in quanto il questa asta resiliente del FER X Transitorio termina improrogabilmente il 31 Dicembre del 2025 e per l'anno in corso l'unico paese che rientra in questa casistica è per l'appunto la Cina, quindi si tratta di una metonimia. 

Diverso sarebbe stato, e quasi sicuramente sarà, nel caso della versione Definitiva del FER X che invece abbracciando più anni fino ad arrivare al 2030 è opportuno che venga utilizzata la dizione "paesi che hanno ecceduto la quota prefissata di import a livello comunitario" di modo che se negli anni a venire un altro paese, mettiamo a caso l'India, ecceddesse la quota massima, possa rientrare nel novero dei paesi bannati. 

E magari la Cina uscirne.

Tornando sul tema della localizzazione degli stabilimenti è opportuno considerare che, sebbene in Italia non esista una definizione unitaria e generale di “gruppo di imprese” o “gruppo societario” nel Codice Civile, il concetto è riconosciuto e disciplinato in modo specifico da diverse norme settoriali e dagli articoli 2497 e seguenti del Codice Civile.

• Il gruppo di imprese è inteso come un insieme di società formalmente autonome e indipendenti, ma assoggettate a una direzione unitaria da parte di una società capogruppo (holding).
• L’elemento fondamentale è la presenza di un’attività di “direzione e coordinamento” esercitata da una società su altre, che possono essere collegate tramite rapporti partecipativi (controllo di diritto o di fatto) o contrattuali.
• L’art. 2497 c.c. disciplina gli effetti della direzione e coordinamento, mentre l’art. 2497-sexies c.c. ne indica la presunzione quando una società possiede la maggioranza dei diritti di voto in un’altra società, o un’influenza dominante in virtù di particolari vincoli.
• Altre definizioni settoriali derivano da leggi fiscali, finanziarie e regolamenti comunitari, come il Regolamento UE n. 696/1993 che definisce il gruppo come “associazione di imprese retta da legami di tipo finanziario e non”.

Avendo quindi dato per assodato il tema gruppo di imprese, ci si può concentrare sul tema cardine della posizione dominante ben documentato dalla Commissione Europea grazie alle verifiche condotte dalle Dogane e qui esistono molti riferimenti giurisprudenziali e normativi che estendono la responsabilità per abuso di posizione dominante non solo alla società madre, ma all’intero gruppo di imprese quando vi sia una “unità economica” tra le società coinvolte.

La Court of Justice of the European Union ha chiarito che, qualora l’abuso venga attuato da una o più società figlie appartenenti a un gruppo societario, ciò è imputabile anche alla società madre e, in generale, al gruppo come unità economica, quando la società madre esercita controllo sulla totalità (o quasi) del capitale delle società figlie.

• La responsabilità si presume quando la società madre detiene, direttamente o indirettamente, almeno la quasi totalità del capitale sociale delle controllate. In tal caso, l’Autorità Antitrust non è tenuta a fornire ulteriori prove del coordinamento, salvo che la società madre dimostri che le controllate hanno agito in piena autonomia.
• Questo orientamento trova riscontro nell’articolo 102 del TFUE (Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea) e nella sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea 12 maggio 2022, causa C-377/20 ("Servizio Elettrico Nazionale SpA e altri").
• Quindi l’abuso di posizione dominante può essere imputato sia alla società che abbia posto formalmente in essere la condotta, sia agli altri soggetti del gruppo coinvolti nell’unità economica, anche se non hanno materialmente realizzato l’abuso, purché vi sia direzione unitaria o controllo.

Da ricordare che l'estensione "geografica" viene anche motivata per evitare la diffusione di pratiche volte a modificare l'origine o il luogo di assemblaggio dei prodotti finali finalizzati ad eludere quanto previsto, daltronde il GSE (Gestore Servizi Energetici) ha memoria di quanto accaduto in schemi di supporto precedenti, e sicuramente i controlli sul FER X terranno conto di quanto appreso nel passato.

Rispetto quindi all'ultima sfaccettatura che trova la possibilità (obbligo) per un produttore del paese considerato (Cina) di essere proprietario di una quota di minoranza di una fabbrica di moduli e/o celle al di fuori del territorio del paese considerato (Cina) per non incorrere in sanzioni, è opportuno anche tenere a bada alcune peculiarità, in particolare proprio del paese considerato per l'anno 2025 (Cina):

• sebbene dal 1° gennaio 2020 è in vigore la nuova Foreign Investment Law (FIL) cinese, che ha riformato il sistema societario per i capitali esteri in cui ora gli investitori stranieri possono costituire società a responsabilità limitata (LLC), o altra forma ammessa dalla legge cinese, senza la precedente distinzione rigida delle Joint Venture, esistono e permangono settori regolamentati da restrizioni specifiche (ossia quelli presenti nella “Negative List” aggiornata annualmente) in cui ciò non è possibile.
• Per esempio, nei settori come telecomunicazioni, media, energia strategica o tecnologie sensibili, la detenzione straniera continua ad essere limitata al 50% o anche inferiore.

Se la Commissione Europea avesse dunque ritenuto il settore Fotovoltaico in Europa sensibile, applicando una restrizione, lo si potrebbe considerare come un elemento di reciprocità e non di prevaricazione.

L'ultima volta in cui i costi di produzione erano più alti di quelli di vendita, poco meno di 15 anni fa, la soluzione non era stata il varo di NZIA bensì del MIP, una misura oggi espressamente non considerata nè dalla Commissione Europea nè dalle Associazioni di settore ma è sicuramente opportuno non scordarsi il passato e fare finta che non sia mai successo.

L'asta resiliente nel FER X Transitorio è stata la prima applicazione in Europa del Regolamento 2025/1176 a seguito del FraunhoferDocument Ares(2025)558456. 

Una sorta di prova generale, anche per calibrare il FER X Definitivo.

Come un atleta che prima di affrontare un Iron man comincia a percorrere diversi chilometri a piedi, in bici e a nuoto per allenarsi prima della gara vera. 

L'allenamento è fondamentale.

L'applicazione integrale del regolamento NZIA sarà come l'Iron man, e a partire dalle prossime settimane riprenderanno le interlocuzioni per analizzare tutte le implementazioni, perchè sono tante e già prescritte, ma forse nessuno le ha lette, e forse nessuno ha voglia che vengano tenute in considerazione:

• ulteriore aumento del numero di componenti, eventualmente con un bonus maggiore della preselezione
• come suggerito da Fraunhofer, un bonus Made-in-EU per favorire la produzione locale 
• un criterio di sostenibilità efficace e correttamente implementato, come suggerito da Fraunhofer, in particolare per quanto riguarda i trasporti, al fine di consentire agli Stati membri dell'UE, agli Stati candidati all'adesione all'UE e agli Stati del Mediterraneo di avere un vantaggio rispetto alle fabbriche del resto del mondo. (Articolo 8)
• Transizione verso un'economia circolare, come stabilito nel piano d'azione per l'economia circolare. (Articolo 9)
• Efficienza energetica (Articolo 11)
• Innovazione: almeno il 5% della nuova capacità installata di energia rinnovabile (Articolo 14)
• per affrontare i problemi di congestione della rete mantenendone al contempo la stabilità introduzione dell'integrazione del sistema energetico come criterio non di prezzo (Articolo 15):
  - Primo parametro chiave: contributo da una prospettiva temporale
  - Secondo parametro chiave: stabilire connessioni tra vettori energetici
  - Terzo parametro chiave: contributo da una prospettiva localizzativa (a questo proposito, si noti che esiste già un bonus nel programma in corso con bonus nel Centro e Nord Italia, le aree con consumi più elevati)

Sarà molto impegnativo garantire un programma che consenta una prospettiva quinquennale per entrambi:

- investitori che possono decidere e pianificare i propri investimenti in impianti fotovoltaici;
- produttori UE che possono facilmente costruire un'attività impianti per il reshoring della produzione fotovoltaica in Europa.

In Italia non capita mai di avere un piano quinquennale. 

È successo con FER1 dal 2019 al 2024, ma è stato un incidente dovuto al fatto che il programma di sostegno fosse così "scadente" e NON interessante per gli investitori che si è verificata un'allocazione residua di denaro impossibile da allocare per 3 anni, per mancanza di richieste. Il programma originale è iniziato nel 2019 e avrebbe dovuto concludersi nel 2021, ma solo nel 2024 l'importo stanziato è stato esaurito.

Dato che al momento l'Italia è all'avanguardia nell'UE, Italia Solare apprezzerà molto qualsiasi contributo di idee da parte degli stakeholder, che permetta di suggerire al governo italiano la creazione di un programma di sostegno interessante che, si spera, possa essere comune o molto simile in qualsiasi Stato membro.

Tra le implementazioni da proporre, due in particolare sono state il punto di arrivo di uno studio pubblicato da SolarPower Europe con il Fraunhofer-Institut für Solare Energiesysteme ISE, rivelando che il divario di costo tra i moduli conformi al Net-Zero Industry Act e i moduli importati dalla Cina può essere ridotto a meno del 10% con l'adozione di politiche urgenti e appropriate. Questo nuovo rapporto, illustrato durante il EU PVSEC di Bilbao, quantifica le differenze di costo tra:

- Moduli solari prodotti nell'UE conformi al Net-Zero Industry Act
- Moduli solari importati conformi alla NZIA e
- Moduli solari importati dalla Cina

Il rapporto evidenzia il rischio che, senza misure aggiuntive, le disposizioni della NZIA possano supportare la diversificazione della filiera solare senza dare impulso ai produttori europei di energia solare, poiché permane una differenza di costo significativa (da 2,2 a 5,8 €ct/Wp) tra i moduli conformi alla NZIA prodotti nell'UE e quelli non conformi alla NZIA.

Il completo reshoring della filiera fotovoltaica è più costoso all'inizio, ma offre maggiori benefici macroeconomici a lungo termine. Il rapporto "Reshoring Solar Module Manufacturing To Europe" prevede fino a 2.700 posti di lavoro e 66,4 milioni di euro di entrate fiscali e sociali annue per GWp/a.

Il rapporto rileva che il fabbisogno di sostegno del settore varia da 1,4 a 5,2 miliardi di euro all'anno per raggiungere l'obiettivo di 30 GW per la produzione di energia solare europea entro il 2030, con un recupero fino al 39% dei costi attraverso benefici macroeconomici.

Il rapporto raccomanda due azioni urgenti:

- Istituire un regime di sostegno a livello UE basato sulla produzione per la produzione di energia solare, che combini sovvenzioni, prestiti e strumenti di riduzione del rischio per coprire sia le spese in conto capitale che quelle in conto esercizio.
- Implementare le politiche NZIA in tutti gli Stati membri, inclusi i punti bonus "Made in EU" nei programmi di sostegno per i tetti e negli appalti pubblici.

Il meglio deve ancora venire.